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90年代至今,随着改革的进程和城市化的推动,中国的行政区划变更成为政府、学界和民间共同关注的一个热点问题。每在一段时间内,政府计划大规模调整部分省界的传闻便被炒得沸沸扬扬,比如现在最热的河北“分家”。在当代中国,行政区划不仅是某种区域的划分,不只是对某种地方历史、文化、人群的承认,更与相应的干部级别、地方权力、资源支配等挂钩。而传言背后的诉求,值得推敲。

那些省市“分家”的谣言

“为了打破制约京津冀一体化发展的行政区划瓶颈,要将河北一分为三,环北京的廊坊、保定、张家口、承德,要划入北京直辖市。唐山、秦皇岛、沧州三个沿海城市,将划入天津直辖市。河北省剩余四市改称‘石家庄直辖市’。”这就是网上所传言的河北一分为三的规划。然而这个规划是明显违背高层的决策理念。在所谓的“一分为三”的文章中反复强调“首都经济圈”概念,将其作为做大北京市的理论根据,这和今年以来领导人倡导的“京津冀协同”概念明显有差异,文章还专门说,扩大北京市的面积,“新北京”人口承载能力将突破6000万人,“为中国城市化提供新动力”,明显是鼓励人口涌入北京及其周边,这和京津冀协同战略疏散首都人口,以及新型城镇化严格控制特大城市人口的表述,完全是相反的。

其实这种关于行政区划的谣言并不少见,不时就会在网络上流传。被炒得最为热烈,至今还有人意犹未尽的是应该是2004年"中国将设立50省级行政区"的谣言,当时民政部的主管官员接受媒体采访的一些个人看法——“从中国国土面积和人口考虑,中国设50个左右省级政区比较合理”被断章取义,尚是改革思路的“缩省”内容被一家媒体描绘成了“将在2005年实行的改革重点措施之一”。[详细]

行政区划在中国的政治逻辑

类似于河北分家、“缩省”这样的行政区划提议并不是一个新话题,学术界研究行政改革时经常提到,但是因为涉及面广,意见并不统一。在当代中国,行政区划不仅是某种区域的划分,不只是对某种地方历史、文化、人群的承认,更与相应的干部级别、地方权力、资源支配等挂钩。

1949年以后,中国的行政区划变动相当频繁,到1954年10月行政区划才基本定型。行政区划的变迁,就是中央与地方关系的一个表现。近几十年中国行政区域变动相对来说是很频繁的比如增加了海南省、重庆直辖市,而细节上,县一级年年都在变,行政区划手册总有调整。为什么要调整?因为行政区划常落后于经济发展,经济会自动形成中心、网络,与人为规定产生了矛盾。但是在高级别的行政区划方面,可以看出中央还是很谨慎的。

1988年4月13日,在北京召开的七届全国人大一次会议上,人民代表们表决通过了《关于设立海南省的决定》和《关于建立海南经济特区的决议》。1988年4月26日,中国共产党海南省委员会、海南省人民政府正式挂牌成立。海南由此成为我国年纪最轻、陆地面积最小的省,但同时也是我国面积最大、人口最多的特区。解放后,陆陆续续有一些干部提议海南建省,认为海南经济不够发达,如果单独建省,是有利于海南的。另外,从国防建设的角度看,海南是一个老少边穷地区,它在一个孤悬的岛屿上,也应该建省。不过,海南建省最大的意义在于体制改革、行政改革:中央明确指出,海南建省后各级政府机构的设置和人员编制的确定,要符合经济体制和政治体制改革的要求。要坚持党政分开,政企分开。这使海南成为全国省一级机构全面改革的试验单位。当年的“十万人才过海峡”亦被称为中国从计划经济向市场经济转化的一个具有象征意义的事件。

如果说海南体现了中央政府建省的条件,那么重庆则体现了新设置直辖市的主要标准:一个城市能不能直辖,第一看是不是区域内最重要的经济中心城市(重庆的“长江上游经济中心”地位是1994年江泽民考察重庆时提出的,当时重庆尚未直辖),以及这一地位是否受到了高层的认可;第二看这个城市所在的省是不是存在人口过多,管理半径过大的问题,是不是需要拆分;第三看这个城市所在的区域有没有特殊的重大政治任务或重大工程建设的特殊需要。总之省一级行政区规划,都少不了政治逻辑的支撑。

不过“建省”并非易事。“三峡省”,是建国后正式筹建,但最终又突然撤销的一个省份。上世纪八十年代,“三峡省”设立的初衷,即是为了安置上百万的库区移民。1985年政协六届三次会议上,众专家学者反对三峡工程,“三峡省”则前途未卜。1986年5月8日,三峡省筹备组撤销,“三峡省”正式宣告流产。对于三峡省被撤销的原因,李鹏在《三峡日记》里有一段论述:“由于论证还要两年时间,三峡省不宜建,筹备组也不能成为行政实体,施工准备也不能进行。因为这样做对工程本身只有小利,但对三峡项目顺利完成论证有大害。”(1986年4月27日日记)。在前一天的日记里,也有类似的论述:“看来,我最担心的事,即搞不搞三峡省的问题,基本得到解决。现在搞三峡省,对人大、政协都交待不过去,对上三峡工程反而不利。撤销三峡省筹备组一事,应由中央发一个文件。”“我们商定,就是下决心上三峡工程,也不一定要搞三峡省。”[详细]

谣言背后的诉求

除了上文我们所说的河北及50省的谣言,近年来,多个城市都有过“直辖”传闻。譬如2011年也曾有过一波关于南京将要直辖的高热度传闻,至今还散见于一些论坛、空间。又譬如说,近期微信上还热传关于厦门要成为第五个直辖市……其背后诉求值得推敲。

有媒体分析称这些信息的编造者往往只是迎合了一部分地区的人渴望直辖的“心理需求”,为什么会有这种心理需求呢?大多数普通市民认为,被中央直辖类似于获得了“升迁”。而对于某些官员来说,城市获得直辖,确实是一种获得升迁的途径。从行政级别上来讲,直辖意味着正省级待遇,不少官员视之为仕途进步的又一个机会。

从经济角度来说,直辖市是行政区域的一种,即“直接由中央政府管辖的城市”,意味着直接上报中央。这样可以提高地区经济和社会发展的效率,特别是行政管理效率。城市被直辖后,随着自主权的扩大,经济潜能往往得到急剧释放。同时财政收入高的城市,比如深圳、西安、广州,它们的经济总量比内地一些省份还要大,它们迫切需要扩张管辖区域,需要向外进行辐射带动,这就迫切需要行政区域架构调整。[详细]

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